Репрограм на јавниот долг и финансирање на растот за време на кризи

Фатмир Бесими

На денешен ден пред триесет години, 25 февруари 1993 година, нашата држава станува членка на Светската банка, односно дел од глобалното партнерство од 189 земји за намалување на сиромаштијата и градење на заедничка просперитетна иднина. Во изминатите 30 години Светска банка беше наш партнер во развојот на нашето општество и економијата. Групацијата на Светска банка беше наша поддршка во секој чекор кон градењето на функционална пазарна економија – од јакнењето на капацитетите преку финансиска поддршка на клучни капитални проекти до зајакнување на човечките капацитети. Сакам на почетокот на оваа колумна, која не е многу поврзана со соработката со Светската банка, туку повеќе се однесува на тековните случувања со домашните финансии, да изразам благодарност на Групацијата и на сите исклучителни експерти и професионалци кои дале свој придонес во развојот на нашата економија.

Меѓу големиот број на проекти вредно е да се спомене поддршката на Светската банка за јакнење на јавните финансии, особено проектите во фискалниот дел. Ќе се задржам на сегашноста и ќе го истакнам Законот за буџети и поддршката за воспоставување на единствената платформа во јавните финансии во која ќе се поврзат сите системи – ИФМИС. Уште една многу значајна тековна соработка со Светската банка е изработката на Прегледот на расходи (Expenditure Review), кој ќе даде многу важен придонес во реализација на нашите заложби за фискална консолидација (постепено намалување на јазот помеѓу приходите и расходите во буџетот, без притоа да се наштети на економскиот раст).

Тука ќе се осврнам на темата која во изминатите три недели беше многу дискутирана во јавноста. Таа се однесува на јавниот долг и бидејќи фискалната транспарентност и отчетност се највисоката форма на контрола на јавните финансии, во нивна функција ја ставам и мојата најнова колумна. Во текстот се осврнувам на планот за финансирање на долгот годинава, како и среднорочната стратегија за управување со долгот, вклучително и фискалната консолидација. Голем дел од бројките се веќе комуницирани, но верувам дека е секогаш добро „се да се стави на маса“ за да сите ја имаме целосната слика, каде сме и каде одиме.

Јавниот долг во време на кризи

За три години, по неколкуте светски економски кризи, глобалниот јавен долг порасна за околу 12 процентни поени, додека јавниот долг кај економиите во развој забележа просечен раст од околу 10 процентни поени.

Нашата економија, мала и отворена, не е исклучок од она што му се случува на регионот и светот. По брзиот раст на јавниот долг 2008-2016 година, имавме стабилизација во 2016-2019. Но, со почетокот на пандемијата во 2020 година, јавниот долг се зголеми за 10 процентни поени. Наглото запирање на економската активност, како и потребата за финансирање на здравствените, економските и социјалните мерки, резултираа со продлабочување на буџетскиот дефицит, кој требаше да се сервисира заедно со старите обврски кои достасуваа за отплата. За време на пандемијата беа донесени шест пакети антикризни мерки во вредност од 1,2 милијарди евра, за ублажување на ефектите од кризата врз граѓаните и стопанството. Во извештаите на меѓународните финансиски организации беше забележано дека економските политики значително го амортизираа падот на економската активност и ефектите од кризата.

По надминување на првите ефекти од пандемијата, економијата започна да се отвора. Сепак, нарушените синџири на добавување, побрзото опоравување на побарувачката во однос на понудата и воениот конфликт во Украина, резултираа со нови економски кризи. Домашната економија започна да закрепнува од ударот од пандемијата, но целосното заздравување беше одложено поради новите шокови. Беа донесени нови мерки од страна на Владата во вредност од 760 милиони евра за надминување на ефектите од енергетската и ценовната криза.

Од 2020 година досега, донесени се антикризни мерки во вредност од близу 2 милијарди евра, со цел да се олеснат последиците од глобалните кризи врз економијата и граѓаните. Исто така, за трите години реализирани се капитални расходи од над милијарда евра, тековните обврски се редовно сервисирани, а претходно преземените долгови навремено   отплаќани .

Во 2021 година јавниот долг од 59,7% од БДП се покачина 61%, додека на крајот на 2022 година јавниот долг се намали на 57,1% од БДП. Гледано во апсолутен износ, иако порелевантно е јавниот долг да се претставува како процент од БДП бидејќи ја одразува способноста на економијата да ги сервисира обврските, тој е зголемен за 2,1 милијарди евра.

Ова накусо е тоа што се случуваше со јавниот долг во изминатите три кризни години. Но, уште поважно прашање е кои се очекувањата и стратегијата за понатаму. Нашата главна цел е водење на здрави макроекономски политики, кои ќе бидат поддршка за економскиот раст, што подразбира и задржување на одржливото ниво на јавниот долг.

Одржливо ниво на јавниот долг

Пред да навлезам подетално во годишните, среднорочните и долгорочните стратегии и планови, мала дигресија за читателот во однос на одржливоста на јавниот долг и значењето за макроекономската стабилност и економскиот раст.

Нивото на јавниот долг се смета за одржливо доколку овозможува навремено сервисирање на обврските коишто достасуваат на подолг период. Тоа зависи од повеќе фактори, како нивото на буџетски дефицит/суфицит, стапката на раст на економијата, стапката на инфлација, степенот на развој на домашниот финансиски пазар, ликвидноста на меѓународниот пазар на капитал и сл. Оттаму, целите дефинирани во Стратегијата за управување со јавниот долг се финансирање на потребите на државата со најнизок можен трошок, одржливо портфолио за непречена отплата на долгот, како и развој на ефикасен домашен финансиски пазар.

Пред повеќе од 30 години, кога во Мастрихт се постави фискалната архитектура на Европската Унија, горниот праг на јавниот долг за земјите членки беше утврден на 60% од БДП. Но сепак, тој не беше поставен како апсолутен лимит, бидејќи долгот на некои од земјите-членки (Белгија, Ирска и Италија), беше блиску или надминуваше 100%. Наместо тоа, поставен е лимит за буџетскиот дефицит до 3% од БДП, во насока нарегулирање на новото задолжување. Голем дел од земјите во ЕУ и еврозоната и денес имаат повисок долг во однос на Мастришкиот критериум. Впрочем, минатата година просечниот државен долг во еврозоната изнесуваше 95% од БДП. Сепак, нивниот долг е одржлив, односно економијата има капацитет да продуцира и непречено да го сервисира долгот. Во однос на Мастрихшките критериуми, се посочува дека тие веќе не соодвествуваат со реалноста, имајќи ја предвид временската дистанца кога се поставени и тековната состојба на долговите на економиите во ЕУ (Гаспар и Бути, 2021).

Има многу трудови и истражувања од економисти кои ја истражуваат врската на јавниот долг со економскиот раст. Еден од најцитираните е „Раст во време на долг“ на Кармен Реинхарт и Кенет Рогоф, кој претставува истражување врз основа на подолга серија податоци за јавен долг и БДП, при што заклучуваат дека стапките на јавен долг над 90% од БДП го успоруваат економскиот раст. Според проценките на Меѓународниот монетарен фонд за земјите од Централна, Источна и Југоисточна Европа, прагот од 70% нема да делува негативно на економскиот раст на овие економии.

Јавниот долг кај нас е под овие нивоа, иако во изминатата декада и пол тој има тенденција на раст. Од 2008 година, кога јавниот долг изнесуваше 23% од БДП, тој во континуитет растеше до 2016 година година кога достигна 48,8% од БДП, односно се зголеми за 25,8 процентни поени, односно се удвои. Следните три години долгот се стабилизира на ова ниво, за да, како што спомнав на почетокот, како резултат на кризата предизвикана од пандемијата, како и кај останатите економии, кај нас тој се зголеми за десет процентни поени. Во 2021 година има минимално зголемување на јавниот долг од еден процентен поен, додека во 2022 година тој се намалува и е на ниво од 57,7%. Да потсетам и дека од 2019 година, во насока на следењето на препораките на меѓународните финансиски организации и поголема транспарентност, во пресметката на јавниот долг почнува да се калкулира и негарантираниот долг.

Согласно буџетот за годинава, се проектира умерено зголемување на јавниот долг на 60,6%. Имајќи ги предвид обврските кои доспеваат за отплата, во 2024 година долгот ќе се зголеми умерено за 1,2 процентни поени, додека веќе од 2025 година се очекува постепено намалување на јавниот долг и нивоа под 60% од БДП во 2026 и 2027 година.

Очекувањата за намалување на јавниот долг ги темелиме на цврстата определба за постепена фискална консолидација, односно постепено намалување на буџетскиот дефицит со секој следен буџет преку рационализација на расходите и подобрување на наплатата на приходите, како и заложбите за сузбивање на сивата економија. Целта е буџетскиот дефицит на среден рок да се сведе под Мастришкиот критериум (под 3%), а без притоа негативно да се влијае врз економската активност.

Финансирање на буџетот за 2023 година

Во последните три години, со секој следен буџет кој се планира, постепено се намалува буџетскиот дефицит. Таков е случајот и со буџетот за 2023 година, во кој буџетскиот дефицит, е проектиран на 4,6% или за 0,7 процентни поени пониско во однос на проекцијата за 2022 година. Буџетот за 2023 година се води според златното правило во финансиите, односно инвестициите да се повисоки во однос на дефицитот. Проектираниот дефицит за 2023 година изнесува 42,7 милијарди денари (694,3 милиони евра, додека капиталните расходи се проектирани на 795 милиони евра).

Ќе истакнам и дека со усвојување и спроведување на предлог-законот за данок на солидарност, ќе имаме дополнителнително намалување на буџетскиот дефицит, како резултат на очекуваните повисоки приходи. Имено, со законот се воведува вонредна давачка, која што ќе треба да ја платат компаниите кои лани имале приход од над 10 милиони евра и оствариле значително поголем профит од вообичаено. Основа за оданочување ќе биде профитот кој е над 20 отсто од просекот во претходните три години и тој износ ќе се оданочува со стапка од 30 отсто. Давачката ќе биде еднократна и ќе се однесува на финансиските резултати на компаниите во 2022 година. Очекувањата се дека приходите по овој основ ќе бидат околу 4,7 милијарди денари (76,4 милиони евра) и истите ќе бидат наменети за буџетски потреби поврзани со ковид и енергетската криза. Тоа ќе придонесе директно за намалување на буџетскиот дефицит и јавниот долг за 0,5 процентни поени од планираното за 2023 година, односно буџетскиот дефицит наместо 4,6% ќе биде 4,1% и јавниот долг наместо 60,6% ќе биде 60,1% како учество во БДП.

Во 2023 година вкупниот долг кој доспева за отплата е 52,1 милијарда денари (847,2 милиони евра), од кои надворешен долг 36,5 милијарди денари (594 милиони евра) и домашен 15,6 милијарди денари (254 милиони евра).

Отплатата на главница по основ на надворешен долг ја вклучува отплатата на еврообврзницата од 2016 година во износ од 27,7 милијарди денари (450,4 милиони евра), ММФ од 2,7 милијарди денари (43,9 милиони евра), ИБРД од 2,3 милијарди денари (37,4 милиони евра), ЕБРД од 1,2 милијарди денари (19,5 милиони евра), ИДА 0,9 милијарди денари (14,6 милиони евра), ЦЕБ од 0,6 милијарди денари (9,75 милиони евра) и 0,3 милијарди денари кон други билатерални кредитори (4,9 милиони евра од ИФАД, KfW, Јапонска банка за меѓународна соработка и други).

Отплатата на главницата по основ на домашен долг се однесува на отплата на 2, 3 и 5-годишни обврзници во износ од 12 милијарди денари (19,6 милиони евра), отплата на обврзници за денационализација во износ од 0,4 милијарди денари (6,5 милиони евра) и отплата на краткорочен заем од 3 милијарди денари (50 милиони евра). Останатите обврзници кои имаат рочност од 7, 10, 15 и 30 години немаат доспевање во 2023 година.

Финансирањето на долговите кои доспеваат, како и дефицитот, ќе се изврши преку странски и домашни извори. Оптималната комбинација на надворешни и внатрешни извори на финансирање носи повеќе придобивки, од диверзификација на портфолиото на јавен долг по рочност и валута до зголемување на девизните резерви, како и пристап до средства на домашниот финансиски пазар за реалниот сектор.

Задолжувањето во странство ќе се реализира преку издавањето на деветата еврообврзница на меѓународниот пазар на капитал, повлекување на нова транша од кредитната линија за претпазливост и ликвидност од ММФ и преку повлекување на средства од поволни кредити од странски финансиски институции и кредитни линии за финансирање на одделни проекти и буџетски дефицит.

Домашното задолжување е предвидено на 33,6 милијарди денари (546 милиони евра), преку издавање на државни хартии од вредност и домашен заем. Со задолжување на домашен пазар ќе се постигнат поповолни услови користејќи ги поповолните каматни стапки, а воедно преку оптимизација на портфолиото преку зголемување на рочноста и преку премин на премин на посоодветна платформа за спроведување на примарната емисија Bloomberg. На овој начин ќе се зголеми учеството на странски инвеститори на домашниот пазар.

Исто така, годинава е пренесен депозит од 160 милиони евра од минатата година, согласно претпазливите политики за управување со јавниот долг и оставање на простор (бафери) кои овозможуваат поголема флексибилност во однос на движењата на пазарите на капитал. Минатата година ваквите бафери ни овозможија премостување на период на исклучително високи каматни стапки на меѓународниот пазар на капитал, а со тоа и заштеда од десетици милиони евра.

Интересот на инвеститорите за еврообрзницата – доказ за здравоста на економските политики

Тука би сакал повторно да се навратам на странското задолжување и да се задржам на деветата еврообврзница. Иако, минатата година имавме доспеани обврски за рефинасирање, како и потреба за финансирање мерки за справување со енергетската криза и првично беше предвидено да издадеме еврообврзница, сепак не излеговме на пазарот. Каматните стапки на меѓународниот пазар на капитал беа превисоки, додека претпазливото менаџирање со јавните финансии ни остави доволен простор да го оставиме задолжувањето со еврообврзницата за кога ќе се створат подобри услови.  Судејќи според последната аукција, а во споредба со другите земји со сличен или повисок рејтинг од нашиот, кои непосредно издадоа еврообврзници, одлуката беше вистинска.

Ќе истакнам дека големо признание за здравоста на економските политики кои ги водиме, покрај одобрувањето на ПЛЛ линијата од страна на ММФ минатата година (која се доделува исклучиво на земји со здрави економски фундаменти) и Макроекономската поддршка од Европската Комисија, исто така е и големиот интерес на инвеститорите за еврообврзницата (дури за 2,5 пати повисока сума при последната аукција на деветтата еврообврзница во почетокот на февруари 2023 година).

Министерството за финансии е подготвено да ја издаде деветата еврообврзница, штом се создадат условите за тоа. Будно ги следиме и состојбите на пазарите на капитал и ќе се донесе најоптимална одлука во најдобро време за издавање на еврообврзницата, која е наменета за рефинансирање на еврообврзницата издадена во 2016 година.

Институционална рамка за одржливост на јавниот долгот на долг рок

На среден и на долг рок, предвидени се повеќе механизми за обезбедување на одржливост на јавниот долг, на ниво кое ќе обезбеди стабилност и економски раст. Новиот Закон за буџети, кој воспоставува Фискален совет и фискални правила, Планот за фискална одржливост, како и Планот за заздравување и забрзување на економскиот раст, вклучително и среднорочната Стратегија за управување со јавниот долг се стратешките документи ќе придонесат кон тоа. Може да се каже дека тие се четирите столба кои ќе ја дадат основата за одржливост на долгот.

Во новиот Закон за буџети ги вградивме Мастришките лимити за јавен долг и буџетски дефицит. Тоа се нумерички правила кои на среден рок поставуваат прагови од 60% за јавниот долг и 3% за буџетскиот дефицит. Овие лимити се веќе вградени во Фискалната стратегија. Исто така, се предвидува и регулира формирање на независно тело – Фискален совет, кое ќе го избира Собранието (на предлог на МАНУ, Народната банка и Државниот завод за ревизија), кое ќе ги надгледува стратегиите, проекциите и спроведувањето на фискалните политики. Фискалниот совет ќе се формира годинава, а во буџетот за 2023 година се планирани средства за негово воспоставување и функционирање. Инаку, новиот Закон за буџети и реформите кои ги носи, беа поздравени од сите меѓународни финансиски институции, како и во последниот извештај за напредокот на ЕК.

Оптимизација на работните процеси и кратење трошоци
Со Планот за фискална одржливост и поддршка на економскиот раст се утврдуваат мерки за консолидација на расходите во државните институции, подобрување на наплатата на давачките и мерки и препораки за јавните претпријатија и трговските друштва во државна сопственост. За овој План е доста зборувано во јавноста – накусо суштината е преку рационализација и оптимизација на работните процеси, да се спроведат сериозни заштеди. При рационализација на расходите, се става акцент и на подобрување на реализацијата на капиталните расходи. Тука е и методологијата за оценка на ефектите од инвестициските проекти врз економскиот раст – ПИМА и методологијата за оценка на реализацијата на капиталните инвестиции преку Smart Key Performance Indicators, која се воведува со новиот Закон за буџети. Планот содржи и механизми за зајакнување на капацитетите за прибирање на јавните приходи и забрзана наплата на приходите од даночните и царинските должници. Тука е и унапредувањето на ефикасноста и ефективноста на системот за наплата на акцизните приходи, преку развој на политики, системи, постапки и инструменти за ефикасна контрола и наплата на приходите. Се зајакнуваат активностите за спречување на даночната евазија, како и подигање на јавната свест за штетните последици од сивата економија и јакнење на даночниот морал. Предвидени се мерки за подобрување на инспекцискиот надзор, меѓуинституционалната координација на контролите, натамошна дигитализација на процесите, како е-фактура, е-фискализација, систем за одбележување и контрола на акцизните стоки итн.

Со оглед дека буџетскиот дефицит и јавниот долг се мерат како процент од БДП, економскиот раст придонесува кон процесот на консолидација. Планот за заздравување  и забрзување на економскиот раст делува во насока на фискалната консолидација на два начини: прво, преку механизмите за забрзување на економскиот раст, односно удвојување на просечниот раст во изминатиот период на стапки од и над 5% на среден рок и второ, преку механизми за мобилизирање на приватен капитал за инвестиции и помало државно задолжување (како јавни-приватни партнерства, развојни фондови и финансиски инструменти).

Нови инструменти на финансискиот пазар

Во контекст споменатите механизми за мобилизирање на приватен капитал за поддршка на јавните потреби, е развојот на домашниот финансиски пазар, преку воведување на нови инструменти, предвидени со Стратегијата за управување со јавниот долг. Министерството за финансии веќе работи на диверзификација на изворите на финансирање и воведување на нови инструменти, кои ќе имаат различна примена. Еден од овие инструменти се „развојните обврзници“, наменети за финансирање на развојните проекти во земјава, наменети за граѓаните, а ќе биде дадена можност да се купуваат и од страна на банките, пензиските фондови и други учесници на финансискиот пазар. Понатаму, предвидено е издавање на „зелени обврзници“ кои ќе бидат наменети за финансирање на проекти за унапредување и заштита на животната средина. „Проектните обврзници“ ќе се користат за финансирање на проекти од инфраструктурата, а ќе бидат наменети за институционални инвеститори, додека „развојните обврзници за граѓани“ ќе имаат за цел да ја мобилизираат готовинска заштеда на граѓаните, за намалување на готовината и неформалната економија, додека граѓаните ќе добијат приноси од нивните заштеди.

Со добро поставената стратегија за постепено намалување на потребите за ново задолжување за раздолжување преку стеснување на дефицитот и поттикнување на растот и капацитетот за отплата на долговите, можеме да го смениме правецот на кривата на јавниот долг надолу. Треба само да останеме конзистентни на стратегијата и таа ќе даде резултати.